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迟福林:以政府治理变革推动制度型开放进程

时间:2020-12-16 10:01 来源:中改院

进入新的发展阶段,构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,需要推进以制度型开放为突出特点的高水平开放进程。从现实情况看,推进制度型开放,需要同步推进政府治理变革,以推动有效市场和有为政府更好结合。

一、制度型开放的重大任务是服务贸易发展。要以政府治理变革推动服务业市场高水平开放,以形成服务贸易发展大环境

推进服务贸易发展、补齐服务贸易的突出短板,既是以扩大内需为导向推进高水平开放的重大任务,也是更深程度参与国际经济大循环、增强国际合作和竞争新优势的重大举措。这就需要以服务业市场高水平开放为重点,推进制度型开放进程,尽快形成服务贸易发展的市场环境。

1.服务贸易创新发展是制度型开放的重大任务。从全球贸易进程看,2010年至2019年,全球服务贸易额由7.8万亿美元增长至11.9万亿美元,年均名义增长4.8%,是同期货物贸易增速的2倍;服务贸易额占贸易总额的比重由20.3%提高至23.8%,预计2040年将提升到50%。从我国经济发展情况看,服务贸易开始成为经济转型升级的重点。2014年至2019年,我国服务贸易额年均增长7.8%,是货物贸易增速的2.2倍,是外贸整体增速的1.9倍。转向高质量发展阶段,产业结构升级对研发、设计等生产性服务业领域贸易的需求日益提升;消费结构升级、城乡结构升级对教育、医疗、健康、旅游、文化、信息等生活性服务业领域贸易的需求日益提升。适应经济全球化大趋势与国内经济转型升级的需求,协同推进强大国内市场和贸易强国建设,关键是以制度型开放加快服务贸易发展。争取到2025年,我国服务贸易占外贸总额比重由2019年的14.6%提高至20%以上,并在制造服务、研发设计、数字经济等方面形成国际竞争新优势。

2.以政府治理变革推进服务业市场开放。客观看,服务业市场中的某些壁垒大多与政府治理变革滞后相关。例如,服务业领域仍存在着较为严格的市场准入限制和价格管制,行政垄断和地域保护比较普遍,强制性审批、核准、认证项目较多;再例如,《市场准入负面清单(2020年版)》服务业领域禁止性措施106项,占比73%;服务业领域限制性措施88项,占比68%。要以政府治理变革推进服务业市场对内对外开放,加快消除社会资本和外资进入服务业市场的各类有形和无形壁垒。

3.政府要在推进规则、规制、管理、标准等对接方面发挥重要作用。服务业市场开放既涉及准入制度、行政审批制度,更涉及服务领域的规则、规制、管理、标准等方面的制度性、结构性安排,其复杂程度与敏感程度远超制造业。以粤港澳大湾区为例,若在“三地”服务业管理标准尚未融合,金融、法律、会计等规则尚未对接的情况下,是难以实现粤港澳服务贸易一体化的实质性突破。从现实需求看,率先在教育、医疗、文化、旅游等国内市场需求比较强烈的领域引入国际现代服务业管理标准。同时,全面推广跨境服务贸易负面清单管理制度。

二、制度型开放的本质特点是竞争中性。要以政府治理变革建设高标准市场体系,以强化竞争政策的基础性地位

竞争中性既是高标准市场体系的基本特征,也是制度型开放的本质特点。当前,面对经济全球化的新趋势、新挑战,需要在制度型开放中确立竞争中性原则,在打造市场化、法治化、国际化营商环境、激发市场主体活力等方面实现新的突破。

1.高标准市场体系的重要标志是竞争中性。一方面,竞争中性原则不仅是发达经济体开展经济治理的基本导向,也是CPTPP等高水平经贸协定的基本内容。一方面,制度型开放的本质特点是实行竞争中性,规则对接重在确立竞争中性原则。例如,只有真正对国企、民企、外企一视同仁,才能充分激发市场活力;只有以不妨碍公平竞争为原则推进政府经济治理,才能使市场在资源配置中发挥决定性作用。从现实情况看,不同市场主体在市场准入、获得信贷、施工许可、政府采购等方面仍然存在着某些事实上不平等的问题。推进制度型开放、建设高标准市场体系,要把强化竞争政策的基础地位作为政府治理变革的重要导向,以保障各类市场主体在要素获取、准入许可、经营运行等方面平等地位。

2.深化要素市场化改革。例如,全面深化以土地为重点的要素市场化配置改革,加快城市建设用地与农村建设用地的市场统一,并赋予农民宅基地完整的财产权利;全面实行以身份证代码为唯一标识的居住证制度,做好省际间居住证制度的相互衔接,以充分释放城乡一体化的巨大潜能;加快打破科技领域人才、资金等要素流动的体制障碍,进一步释放创新要素活力等。

 3.要以竞争政策统领各类经济政策。竞争政策与产业政策是政府开展宏观经济治理的两种工具。当前,在我国发展的阶段、条件、环境发生明显变化的背景下,差异化、选择性的产业政策越来越不适应于制度型开放与高标准市场体系建设。这就需要加快推进产业政策转型,全面清理妨碍公平竞争的产业政策,推动实现产业政策向普惠化、功能性转变;制定适用产业扶持政策的负面清单,将产业扶持政策严格限定在具有重大外溢效应或关键核心技术的领域;制定更加清晰透明的政府权责清单,明确政府参与宏观经济治理的边界与权限。

三、制度型开放的重要条件是监管转型。要以政府治理变革推动监管转型,以构建安全、高效、透明的监管体系

制度型开放既涉及监管范围的调整,也涉及监管理念的变革,更涉及监管权力结构的调整。推动监管转型,既是政府治理变革的重大任务,也是推进制度型开放的迫切需求。

1.制度型开放倒逼监管转型。例如,释放服务型消费需求的巨大内需潜力直接依赖于服务业市场监管的有效性;适应新经济发展的新趋势,监管变革既要规范化,以实现公平竞争和防范风险,也要避免用“旧制度管理新经济”,以适应于制度型开放与创新发展的新需求。从实际情况看,“监管盲区”、监管缺位及某些监管过度等问题仍然比较突出。这需要以制度型开放倒逼监管转型,尽快改变监管标准、监管重点、监管规制等与服务业市场开放、新经济发展不相适应的局面。

2.要把服务监管作为监管转型的重点。目前,无论是监管体制改革还是监管能力建设,都在一定程度上滞后于服务业市场开放与数字经济发展进程。要在强化商品监管的同时,更加重视服务领域的市场监管,推进市场监管的主要对象由商品为主向服务为重点的转型。尤其是对新型服务业态,要在支持鼓励其发展的同时,积极探索对其有效的监管的路径。

3.监管转型要把握好安全有序与自由便利的平衡。一方面,正是由于在数字经济领域采取包容开放的政策体制,才使得我国涌现出一大批数字领军企业。一方面,近期出现的数字金融、共享经济等问题也表明某些监管标准的缺失使市场监管难以到位,由此出现某些全社会关注的突出问题。总的看,新经济领域的市场监管仍面临一系列重大课题。例如,如何界定数字经济尤其是平台企业的垄断标准;企业是否应该独占大数据资源带来的利润;如何对数字经济领域的企业征税等。为此,需要加快明确新经济、新业态行业标准,重点加强在统计数据分类归属、网上消费者保护、知识产权保护、跨境数字产品税收征收等方面的规则探索,并把探索健全包容审慎的触发式监管机制摆在突出位置。

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