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迟福林:何去何从——政府转型面临考验(总第899期)

作者:迟福林  时间:2012-04-04

    我10天前从南非考察回来。在与南非学术界的朋友讨论时,他们很重视借鉴中国经验。我问他们怎么理解中国经验?有学者说主要有两条:政府干预、国有化。听后,引起我的思考:“政府主导+国有经济”,是反映了“中国模式”,还是曲解了中国社会主义市场经济的改革实践?不管怎么说,如何定位政府与国有经济在市场经济中的作用,的确是坚持社会主义市场经济改革方向的两个突出问题。

  在我国,政府作用与国有经济有内在联系,政府职能转变不到位,国有经济的改革也很难到位。从当前的情况看,政府职能转变有两个重大的变化:一是政府在推动做大经济总量的同时,问题开始暴露出来,即增长主义政府的倾向具有普遍性;二是经济社会转型对政府职能转变提出新的要求。在这个背景下,政府转型何去何从,面临着多方面挑战。这里,简要地提出以下5个需要讨论的问题。

  一、要不要明确以公共服务为中心的政府职能转变?

  改革开放初期,即在市场经济体制尚未形成、企业尚未成为市场主体的背景下,政府的主要职能是以经济建设为中心,并以政府为主导调动多方面的力量扩大经济总量;在市场经济体制初步形成以后,经济建设的主体是企业、是社会,政府的主要职能是要创造一个公平竞争的市场环境。这样,才能为企业、社会以经济建设为中心提供重要保障。

  在社会主义市场经济体制基本形成、企业成为市场竞争主体的条件下,政府以公共服务为中心是保证企业、社会以经济建设为中心的基本前提和重要条件。概括讲,政府的公共服务主要包括三个方面:经济性公共服务、社会性公共服务和制度性公共服务。从地方层面来说,有三件事很重要:

  1. 严格的市场监管。现在的市场环境无论是投资还是消费,都面临着相当突出的矛盾和问题。“十二五”时期我国消费主导的经济转型正处于一个关键时期,地方政府应当扭转重投资、轻消费、重短期、轻长期、重经济、轻社会的增长主义倾向,下气力解决食品、药品等消费市场的监管问题,创造良好的消费市场环境。

  2. 基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是改变居民消费倾向、消费预期的重大举措。地方政府把基本公共服务均等化做好了,对消费主导的经济社会转型意义重大。如果珠三角在2016年、广东省在2018年能实现基本公共服务均等化,不仅会对广东的转型升级产生重要作用,也会对全国的发展方式转变产生重要影响。

  3. 协调利益关系。从总的情况看,不着力打破现有的利益格局,改革就难以往前走。这里讲三句话:第一句话,利益关系失衡是当前改革发展面临的突出矛盾;第二句话,利益诉求、利益表达是新阶段的基本公共需求;第三句话,建立利益诉求、利益表达的制度安排,并要把这种安排作为一种公共产品、公共服务。由此就会在地方层面形成社会和谐稳定的长效机制。

  研究政府应当把哪些事情交给社会,我想有四件事情很重要:第一,凡是属于企业的事情应当交给企业,按此改革审批制度;第二,凡是属于行业的事情应当交给行业,所以发展行业协会很重要;第三,凡是社会可以解决的事情,随着社会的发展逐步交给社会,这样就需要积极发展公益性社会组织;第四,社区是基层公共服务和社会管理创新的重要平台,要高度重视社区在利益协调、利益表达中的重要平台作用。

  二、要不要坚持市场主导下发挥政府的有效作用?

  在经济生活领域,是坚持市场主导下发挥政府的有效作用,还是坚持政府主导下发挥市场的有限作用?回答这个问题,需要有三个客观判断:第一,企业已经成为市场主体,市场在资源配置中发挥作用的一些条件、制度安排已经初步形成,这是一个大前提;第二,在市场主体形成、市场体制逐步完善的过程中,由于多种因素,政府的干预不是逐步地缩小,而是有所扩大;第三,政府干预经济的权力越来越大,与政府自身利益的形成有很大关系。

  在市场经济体制形成的条件下,政府和市场关系发生了深刻变化。强调政府干预,目的是为了充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。前一段时间,应当说在政府与市场关系上有一定偏差:即政府的宏观调控过于偏重行政作用,忽略了调控的主要目的在于不断规范、发挥市场的作用。这两年的经济生活说明,政府干预经济权力的扩大不仅不利于完善市场经济体制,也不利于发展方式转变。我的基本看法是,市场经济条件下政府作用的有效性,应当建立在市场主导的基础上,而不是在政府主导下发挥市场的有限作用。

  在发展方式转变的特定背景下,坚持市场主导下的政府干预有三件事很重要:

  1. 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在这个前提下,使消费主导取代政府主导的投资,并成为推动经济增长的内生动力。

  2. 加快要素市场化,尤其是土地、资本等市场化进程。政府人为压低要素价格进行投资扩张的时代应当结束,投资应当反映资源要素成本和环境成本。为此,要按照走向消费主导的战略要求,改变和优化投资结构,在这个基础上,实现绿色转型与绿色增长。

  3. 创造企业自主发展的环境。企业自主发展才能有所创新,应当为解决我国绝大多数就业问题的中小企业创造良好的政策环境和制度环境。

  三、要不要以公益性为目标调整和优化国有资本配置?

  我不赞成大幅度缩小国有经济范围的观点。在转变经济发展方式的特定背景下,有两个大判断很重要:

  第一,公共产品短缺成为突出矛盾。公共产品短缺取代私人产品短缺是我国未来10年、20年将面临的突出矛盾。公共产品短缺制约了广大居民的消费能力、消费倾向和消费预期的提升。不解决好公共产品短缺的问题,走向消费主导就缺乏基本条件。

  第二,如果国有资本的配置格局不转变,民营经济的发展问题很难解决。多年来的改革实践表明,国有垄断行业改革不突破,民营经济进入重要行业的“玻璃门”就难以真正打破。

  为此,当前主要的问题不是如何缩减国有经济的范围,而是如何使国有资本在经济结构战略性调整中发挥有效作用。我的看法是,面对公共产品短缺的突出矛盾,把相当一部分国有资本配置到公益性领域。这样,既有利于克服公共产品短缺的矛盾,也有利于为民营经济发展创造良好的市场环境。比如,保障性住房的资金短缺,这就需要加大国有资本的投资力度。再如,社保基金至少要2万亿,现在只有8000亿,如果国有资本调整初步到位了,这些问题是比较容易解决的。现在要做两件事:

  1. 以公益性为目标对国有经济改革进行顶层设计,广东作为改革开放的排头兵,在这方面有条件进行探索。

  2. 逐步加大收租分红的比例。按照国际惯例大概是2025%左右,我国现在不到10%,这里有很大的调整空间。若“十二五”期间,国有企业收租分红比例提高到25%左右,就会使国有资本在补充基本公共服务均等化急需资金中发挥重要作用。

  四、要不要以公共服务为导向调整中央地方关系

  自1994年的分税制改革以来,以经济总量为导向的中央地方关系没有多大改变,反而有进一步强化的趋势。现在看来,这种中央地方关系的基本格局不做大的调整,增长主义政府倾向是改变不了的。以转变发展方式为主线推进政府转型,重在推进中央地方关系由经济总量导向向公共服务导向的转变。

  应当说,政府转型的突出矛盾在于以经济总量为导向的中央地方关系。在现行的财税体制、干部选拔机制的作用下,公共服务型政府建设很难有大的进展。

  1. 中央地方财税体制的调整。以基本公共服务均等化为目标建立公共财政制度,强化地方政府公共服务能力。

  2. 干部选拔机制及相关政策体制的调整。改变地方政府增长主义倾向,建立地方政府提供公共服务有效的激励约束机制。

  广东在全国比较早地制定了基本公共服务均等化规划,也在行政体制改革上做了不少探索。下一步,广东如果能够在探索省级政府和市县级政府的分工问题上取得重要进展,将为全国解决这一问题提供借鉴。

  五、要不要承认政府自身公共利益形成的突出问题?

  由于政府改革的滞后,这些年行业利益、部门利益、地区利益问题逐步突出,并成为制约政府转型的主要因素。为此,实现以公共服务为中心的政府转型,关键于政府能否更好地代表公共利益。在这里,有两个判断很重要:

  第一,政府自身利益的形成是不是一个基本现实,有没有普遍化的倾向?由于现行财税体制和干部选拔机制改革相对滞后等因素,政府自身利益的形成,即部门利益、行业利益、地方利益不仅开始形成,而且具有普遍化的趋势。为什么政府职能很难转变、投资-消费关系很难调整,主要根源就在于此。

  第二,改变政府自身利益倾向对改革究竟有多大影响?我的看法是,它关系着能否坚持社会主义市场经济改革方向。不解决好这个问题,现存的利益格局就不可能改变,政府转型也就不可能破题。就是说,能否改变政府自身利益的问题,对改革的全局有着决定性的影响。

  当前,改变政府自身利益问题、强化政府公共利益代表者地位,有三件事情可以做:

  1.增强政府的公开性。强调建设“阳光政府”,说到底就是要加大政府的公开性。很多问题、尤其是一些腐败问题、突出问题,在公开中就能找到解决的有效途径。

  2. 加强社会监督。在现行体制下,以权力监督权力的作用是有限的。把以权力制约权力和社会监督制约权力相结合,这样才能探索出一条有效的公共治理的新路子。

  3. 在政府自身利益形成的背景下,改革的协调机构十分重要。建立高层次的改革协调机构,能有效地协调部门利益、地区利益、行业利益。这对推进改革十分重要。

   进入新阶段,实现科学发展重在以公平与可持续为目标,这是新阶段发展的基本追求和鲜明旗帜。如何实现公平与可持续的发展目标,需要尽快启动二次转型与改革。尽管改革开放30多年走到今天,一次转型与改革仍有很多问题没有解决,但是今天所处的内外环境、发展阶段、突出矛盾都发生了深刻变化,亟需重点解决“消费主导、民富优先、市场导向、绿色增长、政府转型”等五大问题。在这样一个新阶段,广东坚持社会主义市场经济的改革方向,加快结构转型升级,建设幸福广东,锐意推进体制创新,对引领下一步全国改革具有重要的示范作用。

       在“坚持社会主义市场经济的改革方向”专题调研专家座谈会上的发言,2012年2月28日,广州。

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来源:中国(海南)改革发展研究院 [关闭] [收藏] [打印]