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迟福林:赋予农民长期而有保障的土地财产权(总第1082期)

作者:迟福林  时间:2016-11-18

  中改院建院以来,始终把农村土地制度改革作为研究的重点。

  (1)1995年,时值土地政策调整的关键时期,我院向中央有关部门提交了“深化农村经济改革的60条建议”,提出尽快实现农户土地使用权的长期化、物权化、资本化,从制度上稳定广大农民的预期。

  (2)20世纪90年代中期,中改院率先提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的建议,被1998年召开的中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》直接采纳。

  (3)1999-2000年,中改院集中力量研究土地立法问题,建议“把土地使用权真正交给农民”纳入立法。

  (4)2014年,向全国政协十二届二次会议提交以“尽快从法律上赋予农民长期而有保障土地财产权的建议”提案,提出从法律上把农民土地使用权纳入产权保护范畴、强化农民在征地中的主体地位等具体建议。

  十八届三中全会《决定》提出“赋予农民更多财产权利”;“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”,“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索增加农民财产性收入渠道”等。这是破除城乡二元结构、维护农民合法权益的重大突破,也是深化农村土地制度改革的重中之重。下面,简要地提出几个问题与各位专家讨论。

  一、如何判断深化农村土地制度改革在转型发展中的重大作用?

  1.农村土地制度改革将释放人口城镇化的巨大潜力。总的看法是,农村土地改革问题不破题,要实现人口城镇化转型很困难。如果在农村土地、户籍、基本公共制度三大制度创新上实现突破,到2020年,就有条件使我国常住人口城镇化率达到60%以上,户籍人口城镇化率有望达到50%以上,基本形成人口城镇化的新格局。

  初步估算,名义城镇化率到2020年若能提高到60%,将带动投资需求高达42万亿元;户籍人口城镇化率若达到50%,将累计带来2.34万亿元的新增消费规模,城乡消费规模将达到45~50万亿元。由人口城镇化所带来的百万亿内需,将成为未来我国经济发展的巨大潜力。

  2.农村土地制度改革将推动服务业主导的产业结构转型。我国服务业发展相对滞后的一个重要原因是,土地利用政策偏向重工业,通过低价征收农村土地等方式,压低土地成本和扭曲土地市场价格,以降低工业用地成本。2016年一季度,国有建设用地中,工矿仓储用地的比例为26.1%,远高于国外15%的水平;2015年第三季度,全国105个主要监测城市建设用地综合地价为每亩240万元,商业、住宅和工业地价分别为每亩447万元、361万元和50万元,商业、住宅地价分别是工业地价的9倍和7倍。服务业用地价格长期高于工业用地价格,既导致工业转型升级动力不足,又制约了服务业的发展。

  “十三五”,无论是促进工业转型升级,还是推动服务业发展,关键在于加快推进土地制度尤其农村土地制度改革进程,使土地规划、土地资源配置、土地价格更能适应产业结构转型升级的趋势和需求。

  3.农村土地制度改革将推动城乡一体化进程。城乡二元结构主要表现在城乡二元的土地制度、基本公共服务制度和户籍制度上。以农民财产性收入为例,根据《2016中国统计摘要》,2015年,城乡居民收入差距为2.7∶1,城乡居民财产净收入差距为12.1∶1,考虑到城乡产权制度的差别,实际差距要远大于这一比例。农民不缺少财产,缺少的是财产权。2015年,农村居民财产净收入仅占农村居民可支配收入的2.2%。有学者测算,一座房子如果按照一平方米600元到1000元计算,我国农民宅基地及房屋估值,高估有20万亿元,少估也有15~18万亿元。

  二、深化农村土地制度改革的关键是不是赋予农民长期而有保障的土地财产权?

  1.农民土地使用权是物权,还是债权?近年来,城镇化中暴露出来的农村土地问题,与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关。例如:农村征地强拆、补偿标准过低等问题,深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权,农民难以成为征地中的谈判主体;由于农地和宅基地的物权性质不完整,农民难以通过承包地和宅基地流转,带着资本进城。建议尽快修改相关法律法规,赋予农村土地使用权以物权性质,使农民真正从法律上享有支配土地使用权的权利。

  2.能不能尽快从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权?例如,首先要把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴。在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权,使其拥有对土地使用权依法享有、占有、使用、收益的权利”。第二,从法律上赋予农民住房财产权的完整产权,赋予其占有、使用、收益、转让、抵押等完整权利。第三,打通城乡资本、土地和住宅市场双向流通,研究乡村房地产与城市国有房地产两个市场接轨的政策和法律问题。

  三、农村土地资源配置中市场能否起决定作用?

  1.市场应不应该在农村土地资源配置中起决定性作用?总的看法是,农村存在的各种土地乱象,主要是土地规划和土地用途没有管住、管好。农村土地制度改革很复杂,也很敏感,但不能以此为由不去主动推动,而应积极组织试点。为此建议,在严格规划管制和用途管制的前提下,发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。首先,土地资源的特殊性并不排斥市场的决定性作用。从国际经验看,市场在土地资源的配置上发挥着重要作用,政府也通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率。西方发达国家根据房地产权变化,普遍实行较高的不动产税政策,并对粗放利用的土地施以重税,对集约利用的土地施以轻税。第二,鼓励地方积极探索。地方试点的一个突出共同点就是在不改变我国基本土地所有制关系情况下,让市场作为资源配置的主体作用得以放大。

  2.能不能实现城市用地和农村集体经营性建设用地市场的统一?建议按照十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”要求,应当尽快出台具体的实施方案,以严格规划和用途管制为前提,建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,实现“同地同权、同地同价、同地同市场”。首先,建立两种所有制土地“同地同价同权利”的平等制度。改变同一块土地因所有制不同而权利设置不同的格局,赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权,对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护,实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。第二,以用途管制为唯一的市场准入制度。第三,重构平等交易的土地市场。实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面;活跃土地二级市场,促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。同时,要简化土地承包权流转程序。

  3.关键是不是要相信农民?在农村土地资源配置的市场化改革中,关键是相信农民。只要把土地使用权作为物权交给农民,农民就会有比较自觉的行动,而不会轻易放弃土地。

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