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经济转型升级中的事业单位改革(总第1087期)

作者:中国(海南)改革发展研究院课题组  时间:2016-11-18

   当前,我国正处于经济服务化加速的关键时期。在这个特定历史阶段深化事业单位改革,需要以适应服务业发展大趋势为目标,走出一条增加服务有效供给的新路子。总的判断是:

  (1)我国进入发展型新阶段,城乡居民消费结构变革将带动服务业的快速发展。估计到2020年,服务业规模将有可能从2015年的34.2万亿元增加到50万亿元以上;服务业占比将由2016年上半年的54.1%提升到58%左右,有可能达到60%;服务业对经济增长的贡献率超过60%。

  (2)服务业领域有需求缺供给的矛盾突出,与事业单位改革滞后直接相关。

  (3)适应服务业加快发展的大趋势推进事业单位改革,成为供给侧结构性改革的重大任务之一。

  一、与服务业加快发展的需求严重不相适应——事业单位改革滞后的突出矛盾

  当前,我国服务业呈现加快发展的趋势,并成为培育经济新动能的重要抓手。尽管事业单位改革取得一定进展,但与服务业发展趋势严重不适应。突出表现为:生活性服务业供给严重不足,生产性服务业占比严重偏低,服务业国际竞争力不强。

  1.事业单位改革滞后制约服务业有效供给。当前,我国城乡居民消费结构正由物质型消费为主向服务型消费为主转型,以健康、教育、养老为重点的服务型消费需求全面快速增长。问题在于,健康、教育、养老等领域的供给主体主要为体制内的事业单位,运行效率不高、内部管理未有效理顺,社会资本进入门槛较高,制约了服务供给的总量、结构、质量与效率。以老年人消费为例,估计目前我国老年人养老消费至少有1万亿元的潜在需求,但实际市场供给仅有2000亿元左右,深刻反映了服务业领域有需求缺供给的矛盾突出。

  2.事业单位改革滞后制约社会资本投资服务业。当前,民间资本固定资产投资增速出现“断崖式”下降,服务业领域的民间资本固定资产投资增速下降尤其严重。从2016年1~7月份三次产业投资数据看,全社会服务业固定资产投资中民间资本投资占比达到48.9%,分别低于第一产业29.9个百分点、第二产业29.4个百分点。从服务业投资结构看,教育、卫生等领域民间资本投资占比更低。究其根源,以教育、医疗、养老为重点的事业单位改革滞后,直接制约了服务业领域的社会资本投资。尤其是在工业产能严重过剩的背景下,大量社会资本无处可投。

  3.事业单位改革滞后制约服务业公平竞争市场环境的形成。当前,服务业供给严重不足的突出矛盾,根源不在国内资本缺失,而在于服务业行政垄断和市场垄断,并由此形成的服务业体制内外政策不平等。

  (1)事业单位行政垄断或市场垄断较为普遍。我国工业部门80%以上是制造业,属于高度市场化部门,而服务业50%以上仍被行政力量所垄断,属于垄断竞争部门。

  (2)由于缺少竞争,服务供给质量低,服务价格明显偏高,社会满意度低的矛盾十分突出。

  (3)由于体制内外政策的差异,绝大多数中高级人才更愿意到体制内事业单位工作,而不愿意到民营企业、社会组织工作。

  4.事业单位改革滞后制约自身发展。事业单位改革滞后,不仅制约服务业的快速发展,而且制约事业单位自身发展。

  (1)事业单位行政化倾向严重,缺乏应有的公益性、专业性、独立性,在发展上严重依赖于政府支持。

  (2)由于体制僵化,事业单位缺少竞争意识、服务意识,很难通过主动改革来提升服务供给效率和改善服务质量。

  (3)国家财政对社会事业的主要支持用在事业单位,绝大多数中高级科技人才集中在事业单位。尽管事业单位拥有庞大的服务资源,但在促进创新创业、扩大服务供给上的潜力远未释放出来。

  二、着力推进服务供给社会化——事业单位改革的总体思路

  未来5年是我国经济服务化的关键时期,也是我国事业单位改革、定型的关键时期。总的思路是:以服务供给社会化为总目标,以服务领域供给侧结构性改革为主线,以服务业市场开放为重点,走出一条扩大服务供给、改善服务质量、优化服务结构、提高服务效率的新路子。

  1.以服务供给社会化为总目标。以服务供给社会化为总目标,就是要以解决服务有效供给不足的问题为导向,尽快形成专业化、开放式、多元化的服务供给体系。

  (1)新阶段事业单位改革要与经济服务化的客观趋势相适应,形成全社会办社会事业的新格局,调动包括事业单位、市场主体、社会组织在内的各类力量,强化服务供给。

  (2)事业单位要去行政化,要回归社会属性。由此,才能确保事业单位的公益性、独立性、专业性,使其成为有效的服务供给主体。

  (3)形成开放、多元的服务供给体系,才能形成竞争,从而提高服务供给质量和效率。

  (4)突出社会参与、社会投资、社会管理,争取到2020年基本建立起社会化、专业化、市场化的事业单位体制框架。

  2.以服务领域供给侧结构性改革为主线。当前,破解我国服务业有效供给不足的矛盾,关键是把服务领域供给侧结构性改革作为主线,以扩大服务供给为主要任务。

  (1)服务有效需求不足反映了服务领域多方面的结构性体制矛盾。既涉及到政事不分、管办不分的矛盾,也涉及到事业单位本身体制僵化的问题,还涉及到服务业市场开放滞后、服务领域的竞争机制不完善的结构性问题。

  (2)深化事业单位改革“牵一发而动全身”,不仅需要解决事业单位自身的问题,还需要系统破解传统事业单位体制面临的结构性矛盾,消除体制机制障碍。

  (3)降低服务领域供给的制度成本。比如,明确服务标准,实行各类服务供给主体平等竞争、公平监管;给予事业单位更大的自主权,完善法人治理结构;放松对服务业管制,鼓励事业单位采取多种形式加快发展。

  3.以服务业市场开放为重点。我国多年来事业单位改革难以取得实质性突破,其根源在于服务业市场开放严重滞后。

  (1)没有服务业市场开放,就难以形成多元的竞争主体,传统事业单位缺乏外部的竞争压力,导致改革缺乏动力。

  (2)以服务业市场开放为重点,就是要打破服务业行政垄断与市场垄断,打造公平竞争、平等参与的社会事业发展环境。

  [JP2](3)以服务业市场开放为重点,就是要实现事业单位改革与服务业对内对外开放的有机结合,释放13亿人服务市场的巨大潜力,使事业单位改革能够收获巨大改革红利,获得强大的动力。

  三、加快形成社会化服务供给主体——事业单位改革的重大任务

  适应服务业发展的大趋势,事业单位改革需要把扩大服务供给的社会参与度,形成多元化的服务供给主体作为重中之重。

  1.加快事业单位去行政化。加快事业单位去行政化,是培育多元化、社会化服务供给主体的重要前提。建议:

  (1)着眼于破除服务业领域行政垄断和市场垄断,把去行政化作为事业单位改革的突破口。

  (2)凡不承担行政事务的事业单位,一律取消行政级别、行政编制,提高其独立性、专业性。

  (3)在推进去行政化进程的同时,政府对事业单位的财政投入不再以人员编制为依据,而是以提供服务规模、质量、效率作为主要依据。

  2.将部分事业单位推向市场,实现企业化运作。对于提供竞争性服务的事业单位,可以完全通过市场化获得利润,实施企业化运作。

  (1)在养老、健康、文化、体育等生活性服务业领域,可以将处于竞争性环节的事业单位推向市场。

  (2)在研发、设计、咨询等生产性服务业领域,凡能够提供增值服务的事业单位,原则上转化为企业。

  (3)能够推向市场的事业单位,尽快建立现代企业的法人治理结构。

  3.鼓励社会资本出资兴办事业单位。社会资本出资兴办事业单位,是拓宽民间投资渠道、推进经济转型的重大举措。建议尽快出台鼓励社会资本兴办事业单位的具体办法。

  (1)实施负面清单管理,除涉及国家安全等不适合社会资本进入的领域,一律允许社会资本兴办。

  (2)废除不合理的审批和繁琐的程序,支持社会资本兴办学校、医院、科研、文化、体育等各类社会事业。

  (3)出台相关政策,对提供公益性服务的社会资本进行扶持,并给予必要的财政政策、土地政策、金融政策等支持。

  4.允许事业单位发展混合所有制,吸引各类资本参与事业单位改革。事业单位发展混合所有制,是调动各方积极性,做大服务业“蛋糕”的有效途径。

  (1)鼓励包括国内社会资本、外资在内的各类资本入股、参股事业单位。

  (2)取消对非公有制资本股权比例的不合理限制,在竞争比较充分的领域允许非公有制资本控股。[HJ3.2mm]

  (3)积极探索事业单位员工持股,鼓励事业单位与员工形成命运共同体。

  5.探索建立公益法人制度。事业单位去行政化之后,公共服务领域的绝大多数事业单位都应成为公益法人。

  (1)对教育、科技、文化、卫生等不以营利为目的、提供公益性服务的事业单位,凡是能够通过市场获取部分收入或通过市场运作满足社会公共需要的,原则上转化为公益性社会组织。

  (2)明确界定公益法人从事活动的范围,清理公共服务领域不合理的审批手续,降低公益法人准入标准,依法保护公益法人财产权。

  (3)组建独立的公益法人认定机构,如公益法人认定委员会,对公益法人进行认定。参照国际惯例,对公益性社会组织的捐赠免税,对其从事的公益性活动免税。

  (4)清理和修订不利于社会资本兴办事业单位的法规政策规定,建议尽快研究制定《公益法人法》。

  四、形成服务供给社会化的大环境——事业单位改革的相关建议

  当前,由于服务业市场开放不足,服务供给社会化的大环境尚未形成。这就需要把服务业市场开放摆在突出位置,为多元服务供给主体的形成创造良好的制度环境。

  1.解放思想,确立以服务供给社会化为目标深化事业单位改革的新思路。以服务供给社会化为目标深化事业单位改革,有利于尽快克服传统事业单位体制僵化的弊病,有利于激活市场、激活社会参与社会事业发展。为此,建议确立以社会资本为主扩大服务供给的新思路,并将突破社会资本进入服务领域的体制性障碍作为理顺政府与市场关系的重点。

  2.统筹事业单位改革与服务业市场开放。加快服务业市场开放,有利于快速形成服务供给的多元主体,有利于利用发达国家先进技术和管理经验提高服务质量。建议尽快出台服务业市场开放的具体办法:

  [JP2](1)争取2~3年内服务业全面实施负面清单管理,实现银行、证券、保险、电信等生产性服务业有序对社会资本放开,教育、健康、养老、文化、体育等生活性服务业全面对社会资本放开。

  (2)在四个自贸区加快以服务贸易为重点的对外开放,加大服务业市场对外开放力度,在社会公众需求最急迫的教育、医疗、健康等领域加快对外资放开。

  (3)凡国家法律法规未明令禁入的服务业领域,在向外资开放的同时,也对国内社会资本平等开放。通过2~3年的努力,实现包括准入、准入后和经营过程中民企、外资和国企享受同等待遇。

  (4)打破服务价格管制,实现服务价格由市场供求关系决定,建立由政府、服务提供商和消费者三方共同参与的价格形成机制。

  3.加快教育、科研体制改革,鼓励事业单位人员在现代服务业领域创新创业。从国际经验看,发展现代服务业,尤其是生产性服务业,需要有一大批中高级专业技术人才面向市场创新创业。建议:

  (1)鼓励教育、科研事业单位设立各类创新创业机构,充分利用科研院所现有科研成果、设备设施发展各类生产性服务业,推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。

  (2)改革知识产权管理体制,鼓励中高级人才利用知识产权入股创办企业,或到企业兼职。

  (3)支持鼓励中高级人才通过提前退休、保留社保待遇等方式“下海”创新创业。

  (4)逐步实现教育、科研领域事业单位与公益性社会组织、企业社保并轨,打破中高级人才在体制内外自由流动的制度性障碍。

  4.改革完善事业单位法人治理结构。由于事业单位法人治理结构不完善,事业单位缺乏应有的决策能力、管理能力,缺乏应有的独立性、专业性。建议尽快出台建立事业单位法人治理结构的具体改革方案:

  (1)凡是面向社会提供公益服务、涉及利益相关者较多、规模较大的事业单位,如基础性或社会公益性科研机构,基础应用科研及技术推广机构,公共文化、卫生、就业服务机构,普通高校、中等职业学校、非营利性医疗机构、评鉴机构等,都应当建立法人治理结构。

  (2)以实现社会服务供给最大化为目标,实行所有权与管理权分离,由决策层、执行层、监督层三者组成的现代组织结构及其运行机制。

  (3)理顺事业法人与主管部门之间的关系。主管部门要把管理权交给事业法人,充分保障事业单位人事、财产管理及业务开展的自主权。

  [JP2](4)依据不同事业法人性质组建董事会、理事会,实现“举办者”和“管理者”的分开,促使事业单位成为真正独立的法人实体。

  (5)以推行聘用制度和岗位管理为主要内容,赋予事业单位法人较为充分的用人自主权。

  5.实现政府购买公共服务对事业机构、社会组织、市场主体一视同仁。推进政府购买公共服务,是在公共服务领域形成有效竞争机制、提高社会化参与程度的有效途径。建议:

  (1)义务教育、基本医疗卫生、基本住房保障、基本社会保险、就业服务、公共文化等基本公共服务,尽可能采取政府购买公共服务的办法。

  (2)形成法治化、规范化、透明化的政府购买公共服务的体制机制安排,争取到2020年,使政府采购规模占财政支出比重达到15%~20%,服务类采购占政府采购的比重达到30%~40%左右。

  (3)大力发展政府向社会组织购买公共服务,尽快取消政府购买对市场主体和社会组织的某些歧视性规定,鼓励市场主体和公益性社会组织参与。

  6.将国家对事业单位的财政投入转变为引导基金,对各类公益性服务主体实行平等支持。实践表明,传统按照事业单位规模、行政事业编制人数确定财政投入规模,难以形成对公益性服务供给形成有效的激励约束。建议:

  (1)形成公益性服务客观的评价标准,按照公益性大小确定对事业单位的财政支持力度,财政支持对体制内外的公益法人一视同仁。

  (2)采取引导基金的方式支持公益法人,对社会资本兴办公益事业、公有制资本兴办公益事业进行同等支持,放大政府财政资金在引导各类资本投资公益性服务中的杠杆效应。

  

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