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打造双循环重要交汇点的产业体系构建与政策安排

时间:2021-11-24 17:14 来源:中改院

总第1463期

2021年11月19日

打造双循环重要交汇点的产业体系构建与政策安排

——“构建新发展格局中的海南自由贸易港”专家观点摘要(二)

2021年10月31日,中国特色自由贸易港研究院、中国(海南)改革发展研究院、海南省社会科学界联合会(海南省社会科学院)共同主办以“构建新发展格局中的海南自由贸易港”为主题的国际论坛。论坛围绕“海南打造双循环交汇点的政策和制度需求”“构建新发展格局中的产业发展与政策安排”等议题展开交流讨论。现将部分专家发言整理如下。

  赵晋平(国务院发展研究中心对外经济部原部长):海南自由贸易港低碳型现代产业体系的构建路径

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)将中国双碳战略推向新高度。在一定意义上,《意见》赋予生态文明建设和人类命运共同体建设新的内涵。海南一方面要推进自由贸易港建设,一方面要在碳减排方面取得实质性进展。

第一,全球碳中和发展新趋势。截至今年上半年,全球已做出碳中和承诺的国家达到44个,这些国家碳排放总量占全球的67%。另外,全球64个国家实现了碳定价机制,主要目的是通过市场机制抑制碳排放的增加。其中有35个国家引入了碳税机制,29个国家引入了碳排放权的交易机制。此外,国际能源组织发布的碳中和路线图更值得关注。路线图提出,到2021年全面停止油田、气田、煤田新的开采项目,建议各国政府停止批准新的煤电项目;到2030年60%以上汽车销售是电动汽车,所有新建建筑实现碳中和;到2035年全面取消所有燃油汽车销售,新建房屋项目全部实现碳中和;到2040年,进一步提升碳中和的覆盖范围,不仅是新建的,在建的或已有的房屋存量,至少50%以上要实现碳中和;到2050年,90%以上的发电厂使用可再生能源,85%以上的建筑物实现碳中和。

第二,我国实现双碳目标的部署与要求。2020年9月,习近平主席第一次提出了碳达峰和碳中和的中国方案、中国目标。双碳目标也被列入“十四五”规划及2035年远景目标。更为重要的是,《意见》把中国的生态战略提升到国家重大战略的高度,就实施双碳目标的措施和要求做出了全面部署。海南制定本省的碳达峰和碳中和实施方案,要采取更多的措施以求取得积极进展。

第三,海南自由贸易港推进碳减排面临挑战。海南未来要和全国同步实现碳减排难度很大,特别是在能源消费转型方面难度比较大。基于已公布的统计数据,海南的能源消费弹性系数长期远高于全国平均水平。2011-2019年,海南能源消费弹性系数达到0.78%,同期全国平均水平只有0.46%。目前海南进入自由贸易港建设新时期,经济将进入快速增长新阶段,经济增速会明显高于全国平均水平,这将使得海南在和全国同步实现碳减排方面面临更多的困难。2011-2019年,海南能源消费年均增长7.5%左右,相当于全国同期增速的3.3倍。

  第四,海南自由贸易港推进碳减排重大国家战略的路径。从实践看,碳排放量、特别是能源消费总量增长主要取决于三个因素。一是GDP总量增长。2011-2018年,GDP扩大使得全国能源消费总量增长88.4%;二是技术进步。提升能源利用效率特别是促进能源技术发展方面的成效使得能源消费下降;三是产业结构调整。得益于产业结构调整,我国能源消费下降13.5%。所以,海南未来在同步推进自由贸易港建设和碳减排重大国家战略的同时,和全国同步实现双碳目标,主要有三个路径。一是提升节能技术,提升能源利用效率;二是加大结构调整的力度,实现低碳化产业结构调整;三是提高非化石能源在整个能源消费中的比重。

  第五,海南自由贸易港构建低碳型现代产业体系的建议。当务之急是摸清情况,加快建立起相应的监测体系;根据国家碳减排要求,按照行业地区分解,将责任落实到行业,落实到不同城市和地区;加强有关促进节能技术发展的科技研发,提升能源利用效率;加快低碳化产业结构转型;大幅提升非化石能源在整个能源消费的比重。

  张湧(复旦大学上海自贸区综合研究院研究员、丝路研究院(海口)首席专家、院长):海南自由贸易港数字服务贸易发展

第一,海南自由贸易港要有紧迫感。横琴合作区基本上复制了海南所有的政策,如双15%的所得税政策、原产地政策等,横琴合作区可以理解为面向澳门的有限自由贸易港;上海洋山特殊综保区实行“一线放开”的制度安排,与海南洋浦保税港区几乎一致;海南有海南自由贸易港法规制定权,上海也有浦东新区法规制定权。所以,海南要有紧迫感。

第二,海南自由贸易港发展数字服务贸易的七大优势。海南建设自由贸易港,不仅要关注“零关税”,更多要面向和“零关税”没有多少关系的服务贸易,特别是数字化的服务贸易。海南发展数字服务贸易有七个优势。一是两张清单,即跨境服务贸易负面清单、放宽市场准入若干特别措施;二是海南有跨境数据便利化流动的制度安排,有利于发展数字服务贸易;三是中国申请加入CPTPP,对海南有正面促进作用;四是20多个国家和地区的200多个资格证书在海南直接认证,一些职业资格考试豁免了国际的要求,海南对外籍人员工作许可实行负面清单管理;五是免税购物、国际医疗、国际教育三大消费回流都涉及到服务贸易中的跨境消费,且服务贸易对货物贸易有促进作用;六是生态环境,海南是长寿之乡,生态环境特别好,特别适合创业;七是15%的双低税率。

第三,海南自由贸易港发展数字服务贸易的策略。一是进一步缩减跨境服务贸易负面清单。海南目前的负面清单并未完全做到“非禁即入”,国家安全、公共秩序、金融审慎、社会服务、人类遗传资源、移民和就业都未纳入;二是把服务品放进消费品博览会,尤其要突出医疗健康服务产品的展示;三是高度重视营商环境。

第四,海南自由贸易港发展数字服务贸易的具体领域。数字服务贸易有很多细分领域,海南有很多优势。例如,放宽市场准入若干特别措施中提出将国产网络游戏试点审批权下放海南,建立海南电子处方中心,优化海南商业航天领域市场准入环境。海南可以从文化贸易、技术贸易、数据贸易、数据确权、新金融服务等方面着手推进,并且要重视服务贸易和数据贸易的相互促进。

  罗来军(海南省委政策研究室副主任):海南发展产业的依据

第一,海南产业发展的成熟经验。一个产业有产业的纬度、产业的方向和产业的细分,尤其是实际建设的时候发展哪些产业的环节、哪个领域的产业项目决定了产业是否能实际落地,是否能够取得很好的实际成效。海南在这方面有一些成熟经验。第一步是比较准确的确定主导产业;第二步是根据主导产业进行产业配套;第三步是形成产业链条;第四步是推进产业集成;最后形成现代化的产业体系。

第二,海南产业发展的基本逻辑是比较优势。一是海南当地的禀赋要素;二是海南的战略机遇,也可以说是政策优势;三是海南要建设高水平的自由贸易港,必须了解国际国内的产业态势。这三方面有效结合才能够获得产业发展的最终成果。

第三,海南产业发展的具体案例分析。以农业为例。一是海南农业没有比较优势。因为海南的农业产业成本很高,产品质量与内地相比有优势,但与国际市场尤其是东南亚比没有优势;二是有政策优势。海南关税的减免力度很大,和内地相比进口关税、进口环节消费税、增值税有优惠,加上原产地规则和所得税优惠,可以看到自由贸易港战略加持下的政策优势;三是看国内国际产业态势。国内是农产品进口大市场,东南亚地区农产品价格比较低而且质量比较好。因此,海南发展农业产业基本的环节与基本的产业形态就是依据国内市场的需求,进口材料在海南加工增值。

 关家明(香港贸易发展局研究总监):新发展格局中的产业发展与政策安排

第一,对于新发展格局的理解。新发展格局更重要的是国家的发展,从量到质的发展,从纯粹的产值增加到生产力的增加。这不是一个简单的经济发展,牵扯到社会、环境的平衡。产业政策是两个方面:一是中观与微观产业政策,即企业面对的政策环境;二是间接、宏观的产业政策。

 第二,香港的产业政策经验。从香港经验看,间接的宏观的产业政策是指任何产业的发展都不是在一个虚拟的环境里,背后有整个社会经营投资环境的配套以及财税、金融、法律等支持。香港更多是用市场的方法。香港地方小,以外向型经济与世界联系,很难有中观、微观的产业政策,并不是香港希望有什么产业就有什么产业。目前香港发展比较好的产业是国际贸易、金融、房地产,这些都不是通过香港政府的政策推动建立的,而是在开放的情况下慢慢发展起来的。

第三,香港产业竞争力的提升。我认为,一个行业、一个产业有没有竞争力,不在于它占GDP的比例,因为在国际环境的动态变化中,什么产业在什么时候适应某个地方的生产发展,不是我们可以决定的。我认为,产业有没有竞争力,在于其对生产力提高、生活水平提高有没有帮助,总的经济效益怎么样。与此同时,每个行业也在不断变化,过去香港做国际贸易主要是转口贸易,现在香港的离岸贸易比在岸贸易的数量还大。

 第四,香港最大的产业政策是开放。香港做得好的方面就是宏观方面,就是全面开放,全球哪个地方、哪个市场我们都不会剔除他们,都是国民待遇,海南可以借鉴这一点。

李世杰(海南大学经济学院院长):海南自由贸易港现代产业体系建设应当处理好五大关系

第一,关于海南自由贸易港产业导向与产业体系的关系。无论是三大产业,还是四大产业,都是产业发展导向,目的是接轨国际,壮大实体经济,推动本地经济的创新发展,同时推动科技、资金与人力资本等要素与海南的实体产业相融合匹配。基于这样的思路,现代产业体系不是一个清晰的有边界的东西,这个框定是有弹性的,没有标准的答案,边界是模糊的。

  第二,海南现代产业体系与自由贸易港建设的关系。海南现代产业体系构建是自由贸易港建设的重要载体。另外,海南承载探索开放型经济体系的使命,所以海南现代产业体系的探索不能简单的就产业论产业。

第三,海南自由贸易港现代产业与传统产业的关系。过去海南的产业基础比较薄弱,海南自由贸易港立足于当前实践,不可能从零开始,或者重新把原来的产业推倒。我们要升级,尽可能的汇聚科技要素、人才要素,实现传统产业的改造。我们不能单纯的追求高级化、高端化而放弃传统的产业。

第四,正确理解鼓励类产业目录和现代产业目录的关系。鼓励类产业目录并不等同于现代产业目录,鼓励类产业目录是连接国内国际的宽口径的发展全景图。

 第五,海南自由贸易港产业政策与竞争政策的关系。海南自由贸易港是中国对标国际最高水平开放形态,打造制度型开放的试验田。一是公共政策供给应当符合国际先进经贸规则,政策工具要经得起包括WTO、RCEP及将来CPTPP等经贸规则体系的检验;二是以建立“三化”营商环境为导向、基于“三零”强化竞争政策,如坚持以竞争政策为基础,统筹协调产业政策和其他经济政策,推动产业政策向普惠化和功能性转型,强化对技术创新和结构升级的支持,加强产业政策和竞争政策协同;三是自由贸易港发展和现代产业体系构建要服从生态约束、意识形态和国家战略大局,对这些领域的支撑性产业政策和市场准入政策,适用于竞争政策豁免条款。

  朱华友(中国特色自由贸易港研究院研究员):海南自由贸易港产业发展与政策安排的建议

第一,产业发展要有大项目引领。总体来说,预计我们经济增长下行压力很大,海南目前的问题在于大项目偏少。例如,上半年签约重点项目190个,总投资900亿,平均每个项目4个多亿,4亿形成不了好的产业项目,形成不了很多的税收。产业发展要有爆发力,需要有亚特兰帝斯这样的大项目引领。

第二,碳减排带来的压力。双控以后海南的一些项目拿不到排放指标。这对海南谋划项目、策划项目是一个很大的挑战。

第三,加强政策借鉴。横琴比海南走得比较快一点的是它的制度对标澳门,或者是直接引用澳门法律,这是值得海南学习的。习总书记要求海南要把制度集成创新摆在更加突出的位置。我认为海南可以把集成放在更加优先的位置,抓紧集成。新加坡、香港、迪拜,甚至开曼等地很多好的政策是通用的,拿过来就可以了。开放过程中需要更多更快的借鉴和移植,把集成优于创新,在集成的基础上完成创新。 

王景新(浙江大学土地与国家发展研究院教授、湖州师范学院“两山”理念研究院常务副院长):海南自由贸易港建设中的“三农”问题与改进

第一,海南自由贸易港建设中“三农”问题的全局意义。其一,“三农”是推动海南高水平开放的重要领域。其二,“三农”在落实自由贸易港战略中担负重大使命。例如,建设“全面深化改革开放试验区”,深化农村改革、扩大农业开放是重点领域;建设“国际生态文明试验区”,农业是关键领域、农村是关键区域、农民是骨干队伍;建设“国际旅游消费中心”,农林牧渔业是消费品重要供给源,乡村是国际旅游重要消费地;建设国家重大战略服务保障区,乡村尤其是中部山区是重大战略服务保障区的重要后方和基地。

第二,海南自由贸易港建设中“三农”存在的主要问题。其一,“三农”基础薄弱是自由贸易港建设突出短板。其二,适应自由贸易港建设的“三农”保护支持体系尚未建立。在“零关税”方面,比如东南亚热带产品开放了以后,对海南农业有什么样的冲击?其三,最严格的生态保护与农业用地用海问题冲突明显。其四,农垦系统改革的深层次矛盾还没有从根本上破解。海南农垦现有28家农场公司,都是县团级单位,加上现有19个市县,相当于有47个县级行政单元分治海南农业农村现代化,条块分割格局尚存;国营农场社会职能切割后的一些关系没有理顺,农垦职工居住区(点)衰落、基本公共服务和治理等方面相互推诿,成为影响海南美丽乡村建设的痛点和难点。

第三,海南自由贸易港建设中“三农”改革发展路径。一是深入推进垦区集团化、农场企业化、社会管理职能属地化、农用地管理规范化改革。建议以海南现有28家国营农场(或以原有92家县团级国营农场)为单元,组建成建制镇,作为副县级行政区划,并入属地县人民政府统一管理,属地县人民政府各局在国营农场建制镇设立分局,将海南国营农场彻底地方化。二是全面贯彻落实海南自由贸易港建设的5个纲领性文件,加快建构中国特色自由贸易港农业农村现代化建设新格局。三是抓住主要着力点。推进农业农村经济发展格局改革,积极融入自由贸易港现代经济体系;完善“三农”保护支持体系,着力打造“一中心、三区、三高地”,实现热带特色高效农业发展新跨越;以全岛同城化优化农业农村空间布局,构建“两极辐射引领、东西优化提升、中部重点保护”的乡村发展新格局;坚持系统思维和监测评估,有效预防贫富分化和社会稳定等风险。

柯吉佩(国际移民组织中国团团长):海南自由贸易港建设要加强人才吸引

第一,以更开放的政策吸引人才集聚。经济发展在很多方面都受到资金、技术、人员流动的影响。在海南建设自由贸易港的背景下,为了鼓励国家间或者是跨境的交流,采取了一些政策激励,吸引国际人才聚集。主要包括:个人所得税税率最高不超过15%;允许境外高校特别是理工农医类高校进入海南,这也是促进国际教育创新的重要措施;实行免签政策,对外籍人员工作许可实行负面清单管理;引进保险产品。

第二,以产业合作、产业开放促进人文交流、人才引进。除了上述政策外,海南还有一些其他的措施可以促进人文交流。例如,在交通、游艇产业、邮轮旅游、医疗旅游等方面的开放政策有助于吸引国际人才。更重要的是,这些措施可以吸引最新的技术,如深海技术、航空技术、种子技术、大数据、人工智能、区块链技术等,有利于国际人才开展合作。

第三,未来要实行更加开放的人才政策。在过去两年因新冠疫情大大限制人员往来的背景下,更加有必要实行刺激政策吸引人才、促进经济复苏,进一步促进人才交流。我们需要引进新的技能发展各种各样的技术,包括人工智能;政府也需要提高效率。

穆勒(中国瑞士商会会长):海南自由贸易港建设中的人力资源问题

第一,海南要提供足够的劳动力满足长期的需求。越来越多的企业会在海南建立他们的总部,这就要求一个强有力的队伍支持。香港、北京、大湾区、长江经济带互相都有竞争,海南已经吸引了大量的人才,这是非常好的。海南要提供足够的劳动力满足长期的需求,否则《总体方案》就难以达到预期效果。

第二,海南可以借鉴瑞典经验,探索双轨制教育。海南要避免贫富的极度分化。从人均GDP看,瑞士排全球第二,因为每个人在瑞士都有大学学历。事实上并不是每个人都有大学教育,因为瑞士实行的是双轨制教育,大学毕业的占比在欧洲是最低的。年轻人可以选择职业教育,我们是一种产学研的结盟联合,还有私营部门的参与。海南自由贸易港是一个创新型的发展模式,希望海南可以研究一下双轨制教育。

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