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打造双循环重要交汇点的制度创新

时间:2021-11-24 17:22 来源:中改院

总第1462期

2021年11月19日

打造双循环重要交汇点的制度创新

——“构建新发展格局中的海南自由贸易港”专家观点摘要(一)

2021年10月31日,中国特色自由贸易港研究院、中国(海南)改革发展研究院、海南省社会科学界联合会(海南省社会科学院)共同主办以“构建新发展格局中的海南自由贸易港”为主题的国际论坛。论坛围绕“海南打造双循环交汇点的政策和制度需求”“构建新发展格局中的产业发展与政策安排”等议题展开交流讨论。现将部分专家发言整理如下。

王惠平(海南省社会科学界联合会党组书记、主席,省社会科学院院长):发挥开放新高地作用 将海南打造成为国内国际双循环的重要枢纽和交汇点

第一,坚定信心,动态对标国际规则。在新发展格局和疫情防控常态化情况下,海南高标准建设自由贸易港要实现商品要素流动型开放和规则等制度型开放,需要对标世界高水平的经贸规则和经济形态。要利用海南独特的区位优势和比较优势,推进自由贸易港政策制度创新和产业培育,加强全球资源的配置,把海南的政策优势转化为产业发展优势,有效融入全球的产业链、供应链,加快形成改革开放的新高地,努力打造成为国内国际双循环的重要枢纽和交汇点。

第二,坚持问题导向,凝聚共识,形成合力,精准落实自由贸易港政策,充分发挥和释放政策效应。当前,由于客观条件的限制,部分《总体方案》的政策效应发挥难以达到预期。需要以问题为导向,解放思想、上下齐心,查堵点、破难题,精准落实自由贸易港政策。根据调研,有几个建议供大家参考。一是适时扩大洋浦保税港区的面积,同时将相关政策推广到海口综合保税区、海口空港综合保税区等区域;二是按照投资贸易便利化的准则,参照出口退税的方式,由内地进入海南自由贸易港的货物到海关报关、税务部门退税。

  第三,海南要先行先试高标准经贸规则。

一是培育服务贸易。目前,海南的国内、国际物流成本均高于内地。在此背景下,发挥海南服务贸易优势,对标CPTPP制定更高标准规则,借助中国国际消费品博览会做大海南服务贸易,具有重要意义。特别重要的是,海南要加紧调规调法,并对违规第三方机构制定风险防控措施。

二是在环境保护和生态补偿方面对标CPTPP标准推进制度创新。将渔业、环境保护、环保争端解决机制、生态补偿纳入。在这方面海南有比较好的基础,可以先行先试,把海南的绿水青山转化为金山银山。

三是在营造一流营商环境、支持产业发展方面对标CPTPP规则开展制度创新。例如,在政府采购方面,按照CPTPP关于政府采购的规定,实现海南生产的内外资产品政府采购一视同仁,发挥市场在资源配置中的决定性作用,并通过电子化手段选择政府采购的专家和政府采购的竞标模式,使政府采购更加公平透明。又如,在补贴方面,对标CPTPP原则,更多采用投资基金等符合国际惯例、企业发展规律的方式,特别是在11个重点园区尝试通过财政体制创新对企业发展给予必要奖励。

吴士存(中国南海研究院创始院长、中国特色自由贸易港研究院副院长):推进海南打造国内国际双循环的交汇点

第一,启动琼州海峡通道建设。跨海通道的论证和推进是破解长期制约海南经济社会发展瓶颈、降低海南营商成本、促进生产要素自由便利流动的必要之举。如果琼州海峡通道成功建设,海南面临的流量不足、空间狭小等问题可以迎刃而解。从世界范围看,找不到一个离大陆距离在30公里左右,却没有建立隧道或者是桥梁的案例。从国内战略看,双循环战略是以国内循环为主体、国内国际双循环相互促进。海南对岛外物资供应的依存度在70%以上,加工制造业企业依赖国内大市场,运输能力建设至关重要。我认为,启动琼州海峡通道建设的论证将体现中央对海南自由贸易港建设的坚定决心。

第二,培育琼州海峡两岸经济带新的经济增长极。以粤西、广西的东部地区、海南为载体,培育琼州海峡两岸经济带新的经济增长极,可以把西部大开发战略和粤港澳大湾区战略连接起来,发挥海南在西部陆海新通道的重要作用,把海南自由贸易港的政策效应外延到其他地区。

第三,从园区、领域到地区推进海南营商环境改善。中央12号文件明确要求到2025年海南营商环境达到国内一流水平水平,到2035年跻身全球前列。到2025年海南营商环境达到国内一流,意味着要赶上深圳和上海。在我看来,全岛达到国内一流水平恐怕比较困难,但在某些节点、某些领域是有可能达到国内一流水平的。例如,海南11个园区共600多平方公里,占海南总面积不到2%,但创造的GDP占全省比重超30%,创造的税收约占40%,引进投资占25%。迪拜也不是整个营商环境都非常好,而是在28个园区里比较典型。所以,园区可以成为营商环境改善的突破口。又如,教育回流、海外购物回流、医疗回流等领域可以在2025年前领先于国内其他地区。

杨荣文(新加坡国立大学李光耀公共政策学院客座教授):双循环交汇中的海南自由贸易港

第一,海南能够成为双循环重要交汇点。过去这些年,东盟对于中国越来越重要,将海南建设成为双循环交汇点对于中国构建新发展格局具有非常重要的意义。

第二,海南要成为双循环重要交汇点,必须加大和东盟的联系。要在不同层面和东盟地区开展更多合作,包括政策协调、国际协定签订等。海南和东盟过去有很深的渊源。海南要充分利用各种各样的因素促进其成为交汇点。例如,海南应该建立起地方政府与东盟各国政府的联系,并在RCEP框架下开展政府、学术、商业之间的合作。我们应该着眼于经济合作,并联合开展海洋环保研究,包括红树林的研究、气候变化研究等。

第三,海南既属于中国也要融入东南亚。如果这一点能够实现,海南就会自然成为国内国际双循环的交汇点。如果我们能够创造这样的未来,那么很多现在面临的障碍就会消失,新的连接就会自然形成,最终会促成一些海南与东盟的自由贸易协定签订。

  莎达(中欧论坛发起人、欧洲学院客座教授):发挥海南自由贸易港在中欧合作中的作用

第一,海南自由贸易港在中欧合作中具有重要地位。现在在地缘政治竞争方面我们可以感受到各种各样、相互关联的挑战,同时也看到很多希望。如第26届联合国气候变化大会提出防止气候灾难;全球健康方面形成很多的团结协作,但保护主义导致合作没有得到很好的开展,希望在疫苗分配方面有更好的公平机制。同时在联合国17个可持续发展目标方面,我们面临很多的挑战。

第二,海南自由贸易港可以在中国与欧洲、东盟合作中发挥重要作用。

一是互联互通合作。海南是自由贸易港,是互联互通的重要连接点,贸易、金融、IT都可以在海南及周边发展,并逐步成为商务中心。中国有“一带一路”倡议,东盟有互联互通倡议,欧盟有全球门户通达计划,七国集团也有类似的倡议。各种各样的计划、项目并不是相互竞争的关系,也可以互相叠加。建议:欧盟和中国携手推进互联互通,海南可以成为一个很好的交汇点,更好地联通中国、东盟和欧盟;中国、东盟、欧盟三方合作创造全球倡议,把日本、美国、印度纳入,这样的互联互通可以在WTO的框架下开展,也可以在三方的框架下开展。我们可以从海南做起,共同推进互联互通;设立全球互联互通论坛,让私营部门、民间团体参与进来。

二是海洋安全合作。中国和东盟在海洋上有很多的工作可以做。欧盟在海上安全合作方面也有一些做法,如防止海上犯罪、非法捕鱼等。我们可以开展非常积极的、建设性的合作项目。

三是贸易自由化。希望东盟、欧盟和中国三方能够开展合作。我相信在非常有建设性的海南自由贸易港的背景下,可以讨论气候变化、人文交流。现在,虽然我们面临着各种地缘政治的压力,但希望海南可以成为合作的中心,促进本地区、中国和欧洲的和平与合作。

  肖耿(香港国际金融学会主席、香港中文大学(深圳)高等金融研究院政策与实践研究所所长):海南与粤港澳大湾区是中国经济双循环的衔接带

海南和粤港澳大湾区一样,在内外循环中扮演着衔接带的角色。这个衔接带需要有两套制度并行。

第一,以市场主体监管创新解决内外循环衔接问题。生产要素畅通无阻是打造双循环衔接带的关键。前海、横琴、南沙很多试点都是在寻找解决内外循环怎么衔接的问题。我认为,衔接最简单的办法是借鉴香港,即内循环是内地以人民币为基础的在岸市场体系,外循环是香港以港币为基础的离岸市场体系。更好更快借鉴香港经验,要解放思想,不必以物理行政区划来监管,而是以市场主体来监管,这样可以最大限度地实现人、财、货物、信息等要素的自由跨境流动。

第二,双循环衔接带模式之河套方案的探索。海南岛是内外循环连接点。这个连接点不仅要让内地的企业、个人自由来往,也要让境外的企业、个人自由来往。可以有两层楼,楼上是国内的制度体系,楼下是香港的制度体系,这两个制度体系在同一个物理空间并行,那么两地的企业、个人就可以在同一个物理空间交流。我们要做的事情就是让外资企业可以在衔接带,即海南岛,按照香港的监管方式和法律来监管,甚至使用香港的货币运作,并且通过数字技术对市场主体进行监管。

熊安静(海南省社科联党组成员、副主席,省社科院副院长):双循环、交汇点与政策制度

第一,凭什么?海南成为国际国内双循环交汇点。从制度层面看,海南是境内关外;从政策层面看,海南“6+1+4”的政策体系主要是面向国际贸易、国际投资服务;从区位层面看,海南面向内地和东盟这两个最具活力的超大规模市场。

第二,做什么?疫情时代要做好消费回流等六篇文章。一是离岛免税、国际医疗、国际教育三大回流;二是市场主体三大回流,即:注册在国外的中国船只要回流到中国洋浦港,国外留学的青年才俊、专家和科学家要回到祖国,一些面向亚洲、面向中国的总部企业要在海南聚集。

第三,靠什么?建立3个“1+N”制度体系。一是中央12号文件的“1+11”个配套体系;二是《海南自由贸易港建设总体方案》和130多项配套政策;三是《海南自由贸易港法》和60多项配套法律法规。

贺励平(广州开发区全球招商总监,欧盟商会南中国区董事会原副主席):中西方要进一步加大开放交流

第一,中国扩大开放的重要进展。中国目前有两个重要的活跃的经济引擎,粤港澳大湾区和海南自由贸易港,两地是中国高质量发展的一面旗帜。更重要的是,中国将进一步对外开放,不断加强知识产权保护,不断改善生态环境。这是我这些年切身体会到的。

第二,中西方交流沟通存在问题。我的目标是向我的中国朋友解释西方的思维方式和思想,向我的西方朋友解释中国的思想、市场和商业机会。从实际看,虽然许多政策都表明中国正在持续不断的开放,但西方世界却说中国正在固步自封;虽然中国在知识产权保护方面大幅改进,但世界其他地区却说中国都是山寨的;在我们商会最近发布的报告中,会员都把中国视为疫情冲击下的避风港,但西方却说外国企业正在考虑离开中国,并且正在与中国脱钩。中国的声音是在内部流传,很难传出去。

第三,海南自由贸易港应加强对外沟通交流。建议海南聘请外国专家作为顾问,这更容易打动外国投资者,也将赢得更多的信任。

  曹远征(中银国际研究公司董事长):自由贸易港建设过程中海南税制和财政政策创新

第一,税收制度发展趋势。中国的主体税率是增值税,属于流转税。过去关税被视为中央收入,在某种意义上关税是贸易的壁垒,让国内增值税变为流转税的前置条件。如果关税为零,意味着这个前提条件将不存在,税制将发生重大的变化。从全球角度看,未来税制逐渐会向减税方向走。一是所得税一般是低税率;二是流转环节的增值税会缩到非常狭窄的范围;三是一些与财产相关的税种可能会发生变化,如房产税可能会变成几个税种,这会极大改变海南的营商环境,也会对海南经济带来挑战与机会。

第二,海南税制和财政政策变化的影响。

其一,如何安排税制的挑战。海南要加征消费税,作为购物天堂的免税效果就会被抵消。如果不征消费税,财政收入会受到影响,可能导致政府对企业所得税依赖的提高,如果企业所得税过高,海南在全球竞争中将不具有税收优势。在这种情况下,税制怎么安排?

其二,推动相关领域改革创新的挑战。简税制、低税率意味着海南支出要减少,这需要推动海南整个政府机构的改革。换言之,就要推动海南由经济建设型政府向公共服务型政府转变,这样才能减少开支和成本。与此同时,海南政府毕竟有基本支出,如果税收不足以弥补基本支出,那就要有中央的转移支付制度,怎么建立新的转移支付机制?新的转移支付是按人均GDP算还是专项转移支付?这些问题都需要研究。

  霍建国(中国世界贸易组织研究会副会长):对标国际标准寻求高水平开放的新突破——关于中国加入CPTPP的一些思考

第一,中国申请加入CPTPP的考虑。

一是美欧对我国高技术的限制以及在市场开放上逐步形成的打压和限制。这个影响不是很明显,但是潜在的,而且持续不断加码。如果我们想继续发展开放型经济必须寻求新的突破,这就考虑到CPTPP的区域位置和它的作用,我们寻求加入甚至能够实现突破是最大的主动。

二是通过对标高标准开放规则能够有效缓解中欧、中美之间的一些矛盾。CPTPP的规则体系代表了当今世界最高标准的国际贸易规则体系,重要目标是维系市场化公平竞争,突出特点是一切都回归到基于市场的考虑,保护企业的权益。

三是倒逼国内的改革创新。CPTPP的30个章节里前10个章节是传统的议题;12-20章节基本体现新的规则体系,属于“WTO+”的内容,是现在WTO没有实行的规则;21章之后是总体制度性、操作上的要求。尽管有些环节我们也有些困难,但在更多的困难集中在14-20章,但在下一步谈判中可以做出一些技术处理。

第二,中国加入CPTPP存在的问题。从难度看,主要在于中国加入需要分别和11个成员国完成谈判。从实际接触效果看,日本是欢迎中国加入的,认为中国加入可以整体改变CPTPP的地位,有利于发挥CPTPP在全球竞争中的优势。澳大利亚希望在CPTPP框架下解决与中国的摩擦和争端,缓和关系。所以,主要的矛盾不在日本和澳大利亚,尽管美国也会施加一些影响,但更大的影响来自于加拿大和墨西哥。从时间看,完成谈判至少需要3-5年。11个成员里有一些成员和我国有自贸协定,最后的难点会集中在那些没有与我国签订自贸协定的国家。

第三,中国加入CPTPP的前景判断。边谈边改还是主动改,这存在一些争议。一方面,有些积极的学者或者是人员认为应该主动改。例如,在年末的中央经济工作会议或明年“两会”中释放一些积极信号,代表我们愿意加快推进规则等制度型开放,会有利于推进谈判。一方面,有人现在倾向于边谈边改,希望海南率先开展压力测试,提前对标。海南的改革重点要考虑在构建保障市场稳定运行的体制机制和法律框架上下工夫,这个法律框架包含和CPTPP竞争规则对接的内容,从而保证整个执行的稳定性和关联性,起到保护企业的作用。此外,谈判的完成恐怕还取决于中美关系的发展态势。

  

顾清扬(新加坡国立大学副教授):CPTPP对中国国有企业改革的影响

第一,CPTPP背景下国企改革新形势。CPTPP代表国际经贸规则未来走向以及合作发展的趋势。CPTPP的标准很高,大体上也和中国的改革目标一致。虽然有一些条款是针对中国的,但是中国加入CPTPP总体有利。从实际看,中国目前的体制和CPTPP的标准差别较大,其中国有企业将会成为中国加入CPTPP最棘手的问题,很多成员国可能在这方面设置阻碍。CPTPP对国有企业的限制,主要目的是确保缔约国在相互的投资和贸易活动中,企业不能有非商业的考量,能够在平等的环境下进行贸易投资和竞争。

  第二,推进国企分类改革。

一是商业一类国企。商业一类的国企是按照市场化原则运作的。建议通过股权多元化降低国家持股比例;同时参照国际通行的实践选聘董事会和高级管理人员,政府根据股权的比例派出股东董事;政府对企业的干预和介入可以通过派驻股东行使决策权。这样可以使商业一类企业通过市场化改革大体上符合CPTPP要求。政府的影响力主要通过公司治理原则以及企业文化等宏观因素,而不直接参与企业的运作。

二是商业二类国企。由于商业二类的企业承担了国家安全、国家经济命脉和一些关键领域项目建设等责任,国家的控制应该比一类国企强一些。建议:参考马来西亚、新加坡等国家的做法,通过股权基金进行持股,降低国家直接持股比例。主权基金的资金可以来自全民养老金或者是国家资产。这样不会受到CPTPP要求的限制,且由于主权财富基金体现了一定的国家意志,可以使商业二类企业满足国家关键项目创新以及大项目的引领作用。此外,对于难以做出安排的特殊领域,可以借鉴一些发展中国家的做法,以发展阶段和国家发展需要为由申请特殊项目的豁免等操作。

三是公益类国企。企业是实现利润最大化的组织,公益类企业不符合这个要求,不应该按照公司法注册成为一个企业。可以参照新加坡等国家把公益类企业划为特殊的管理类别。这样不仅可以减少西方国家对中国国有企业庞大的反感,也可以强化法定机构特殊项目的类别在国家基础设施建设中的作用,加强基本公共服务产品、民生保障。

姜丹(海南省调解协会会长):海南自贸港建设争端解决机制的建议

第一,RCEP关于争端解决的特点与要求。RCEP在争端解决方面的核心就是有效、高效和透明,最重要的特点是关于调解前置的规定。争端解决的程序基本分为五个阶段:磋商或调停、申请成立专家组、专家组审理、发布审理结果、审理结果的执行。RCEP还规定如果没有经过磋商,就启动不了正式的争端解决程序。除此之外,RCEP相比WTO争端解决也更加高效,要求磋商的时间是30-60天,以及紧急情况下的15天等。磋商和调解可能是国际贸易过程争端解决机制最主要的前置方式,这成为一个大趋势。

第二,海南自贸港构建多元化纠纷解决体系的具体建议。虽然海南正在构建起一个多元化纠纷解决体系,但无论是RCEP还是CPTPP中关于国际商事纠纷的规定,海南的仲裁制度是无法与之对应的。现在的《民事诉讼法》中没有国际商事调解直接落地的条款,国际商事调解没有强制执行。海南应该在这个领域先行先试。

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