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加快形成以《海南自由贸易港法》 为基础的高水平地方性法规体系

时间:2021-11-24 17:23 来源:中改院

总第1464期

2021年11月19日

加快形成以《海南自由贸易港法》

为基础的高水平地方性法规体系

——“海南自由贸易港法治建设论坛”专家观点摘要(一)

2021年11月1日下午,由中国(海南)改革发展研究院与国浩律师事务所主办、中改院-国浩自贸港法律研究院与中国特色自由贸易港研究院承办的“海南自由贸易港法治建设论坛”在海口召开。与会专家就“海南自由贸易港地方性法规体系建设”“海南自由贸易港司法服务实践创新”等议题发表了各自的观点。现将部分专家观点整理如下。

陆志远(海南省人大常委会副主任、党组成员):在“海南自由贸易港法治建设”论坛上的致辞

第一,《海南自由贸易港法》对海南自由贸易港建设具有重大意义。一方面,将习近平总书记关于海南自由贸易港建设的指示精神和党中央关于建设自由贸易港的决策部署法律制度化,是海南自由贸易港建设十分关键的一环。一方面,为海南自由贸易港建设提供最重要制度供给,给予海南自由贸易港法治体系建设充分空间。

第二,《海南自由贸易港法》颁布以来的主要工作与进展。海南省委省政府认真落实谁施法、谁普法的责任制,努力形成全社会遵法、守法、用法的良好局面。充分利用媒体开展普法宣传,为实施《海南自由贸易港法》营造良好氛围。加强立法项目统筹,通过了《海南自由贸易港国际船舶条例》《海南自由贸易港优化营商环境条例》《海南自由贸易港公平竞争条例》等一批配套法规。当前,海南省人大按照对标世界最高形态的开放水平,以用好用足立法权为特点,加快构建并不断完善自由贸易港法治保障体系。

第三,进一步推动自由贸易港法治保障体系建设的主要任务。一是继续推进海南自由贸易港立法研究和谋划,以加快建立自由贸易港法律法规体系的四梁八柱为目标,尽快研究出台海南自由贸易港立法规划,提前为自由贸易港封关运作做好配套法规制度安排。二是充分运用自由贸易港法规制定权和经济特区立法权,加强立法调研,突出制度集成创新,注重立法衔接。三是深入推进立法机制创新,增加人民有序参与立法的途径。如加强基层立法联系点建设;充分发挥海南自由贸易港法规制定权,为立法工作提供有利的制度支撑;丰富立法形式,立更多简明管用的法规;广泛借鉴国际成功经验,解放思想,大胆创新,推动制度集成创新。四是大力推进司法体制改革。如参考联合国国际贸易法委员会仲裁规则,建立健全海南自由贸易港的仲裁规则,建立海南自由贸易港临时仲裁制度,明确商事仲裁的法律效力,推动建立与国际仲裁规则接轨的海南自由贸易港仲裁制度。

迟福林(中国(海南)改革发展研究院院长、中国特色自由贸易港研究院院长):发挥《海南自由贸易港法》的最大优势

第一,以《海南自由贸易港法》规范协调某些重大关系。其一,《海南自由贸易港法》是全国人大首次为内地某一经济区域单独立法。其二,以《海南自由贸易港法》协调中央地方关系,形成海南自由贸易港建设的合力。其三,以《海南自由贸易港法》协调政策法规与法律的关系。

第二,以《海南自由贸易港法》形成高水平地方性法规体系。一是发挥“最高水平开放法”优势,实现海南自由贸易港政策与制度的法律化。要在本法框架下,借鉴国际自由贸易港的成功经验,就《总体方案》及本法中的相关原则性规定以地方性法规形式予以具体化、法律化;二是坚持对标“最高水平开放形态”这个基本要求,更多体现“涉外”内容、“对标”特征;三是在对接国际高水平经贸规则方面有实质性进展。如率先围绕服务贸易、数字贸易、知识产权保护、竞争政策等领域,运用自由贸易港法规制定权开展变通性立法,率先对接CPTPP等高标准自贸协定,开展压力测试。

第三,充分运用“授权法”优势,加大改革创新力度。一是严格按照本法要求,以全岛资源利用效益最大化为目标加快形成海南自由贸易港行政区划改革总体方案与地方法规安排,推动形成行政区划设置和行政区划结构优化的新突破;二是实现以仲裁为重点的司法体制改革创新的重要突破。参考借鉴联合国国际贸易法委员会投资仲裁规则及新加坡国际仲裁中心的相关规则,强化海南国际仲裁院的仲裁规则与仲裁裁决的法律效力;三是实现以提高立法效率为目标的立法体制改革创新的重要突破。如在海南省人大法制工作委员会下设海南自由贸易港立法工作委员会,向国内招录聘任知名法律专家组建专业性立法团队,组建若干立法小组,以提升立法的质量与效率,等。

吕红兵(全国政协委员、中华全国律师协会监事长、国浩律师事务所创始暨首席执行合伙人):发挥律师在立法中的重要作用

律师执业在法治实践的第一线,不可或缺,不能替代。一是律师的独立性将更大程度地解决立法工作中的部门化倾向;二是律师的专业性将更大程度地提高立法的工作质量;三是律师的组织性将更大程度地汇聚一个行业的智慧,为立法提供服务。在实践中,律师事务所、律师协会以第三方身份参与地方法规草案起草的工作已有多例,定能为法治建设添砖加瓦。

李曙光(中国政法大学法与经济学研究院院长):海南自由贸易港法治建设的重点

第一,区域间制度竞争成为海南自由贸易港建设的重要挑战。目前,国内各个区域在进行制度创新竞赛。例如,中央已经批准了一批改革的“先行示范区”“引领区”“试验田”。虽然海南自由贸易港从政策享受的力度和立法权的角度来说优势明显,但要跟北、上、广、杭竞争,仍面临较大压力。

第二,以自由贸易港法治建设抢占制度创新的先机。其一,在《总体方案》《海南自由贸易港法》等多方面有利的条件下,海南要进一步解放思想,用足用够特殊立法权。其二,海南需在重点领域,尤其是法律空白领域通过《海南自由贸易港法》赋予的自由贸易港法规制定权取得立法突破。例如,开展数字经济、数字货币、知识产权、移动支付等新领域的立法尝试,通过小切口、精细化立法,促进相关行业领域的改革,进一步推进整个国家的改革,通过海南先行的经验,形成可复制、可推广的立法。    

第三,围绕营商环境的整个节点推进各个环节的精细化立法,在营商环境领域形成比较系统的法律体系。例如,在市场准入方面,出台海南科技创新和公司登记条例;允许公司“同股不同权”;在市场退出方面,明确创设除名制度,及时清理失联的商事主体和“僵尸”商事主体;在破产条例制定方面,管理人制度放开、数字化破产等加快突破。

第四,海南在推进自由贸易港法治建设过程中尤其要注重防范金融风险。国家相关部委明确提出要防范发生重大风险。海南可以利用海南自由贸易港法规制定权,在金融稳定等方面形成自己的先进经验,促使国家立法更加开放、有重点。

贺小勇(华东政法大学国际金融法律学院院长):构建衔接国际经贸规则的海南自由贸易港法规体系

第一,自由贸易港法规体系构建的紧迫性。一是中国参与国际经贸规则重构的步伐明显加快,海南自由贸易港法规要跟上;二是国内制度创新竞争格局初步形成。例如,上海有浦东新区法规制定权。从法条上看,好像法律空间海南更大,上海更小,但很多东西事在人为。

第二,海南自由贸易港法规体系构建的全面性。从CPTPP看,一是贸易与投资、服务一体化;二是有形贸易和数字贸易一体化,特别是对于数字服务的一体化;三是民间市场与政府采购市场一体化;四是自由与公平竞争一体化;五是经济发展与社会关切一体化;六是实体与争议解决一体化,特别是强调仲裁、调解与诉讼之间的衔接。

第三,海南自由贸易港法规体系的公平性。法规建设过程中要特别关注营商环境的问题,营商环境最大的衡量标准是市场主体的获得感。从美国欧盟商会调查报告看,完善法规体系的公平性要着重从三个方面着手:一是法规的透明度和可预期性。如果法规过于含糊、不明确,实施中自由裁量度就大;二是内外资企业的平等待遇。比如市场准入,尽管有海南外商投资准入特别清单、放宽市场准入特别清单,但中外资都要审批时,可能外资就会在审批过程中感觉到不平等,怎么消除这种感觉?比如政府采购,能不能在海南率先实施CPTPP政府采购规则?海南能不能在补贴问题上给国家参与国际经贸规则谈判提供经验?因此,制定法律法规一定要从细节着手,要尽可能的消除事实上的不公平或者尽管公平但给人感觉不公平的情况。

韩龙(中国国际经济法学会副会长,海南大学法学院教授、博导):海南自由贸易港法律法规体系的构造问题

第一,明确中央和海南对海南自由贸易港法规制定权的划分。按照《立法法》的规定,全国人大和国务院有广泛的法律和行政法规的制定权。《海南自由贸易港法》第十条规定“就贸易、投资及相关管理活动制定法规”。什么是贸易、投资?什么是相关管理活动?海南可以借鉴香港基本法定义附件三的做法,它列举内地有关法律如何在香港实施。建议由中央出台清单,明确哪些活动属于贸易投资及相关管理活动,海南可以制定哪些自由贸易港法规。

第二,按着由外及内的推行模式制定海南自由贸易港法规。按照经贸法律制度的要求,在遵循五大自由便利、一大安全有序和一大优惠原则的基础上制定海南自由贸易港相关法律规定。也就是说,凡是它所需要的就是海南要制定的。

第三,海南自由贸易港要实行系统高水平开放,是一个非常庞大的法律废改立的工作,不触动大的制度体系无法建立起自由贸易港的法律法规体系。

童光政(海南政法职业学院党委书记):海南自由贸易港“1+7+N”法律法规体系架构

第一,海南自由贸易港法律法规体系的根本遵循。海南自由贸易港法律法规体系的根本遵循是习近平法治思想。制定海南自由贸易港法律法规时需确保海南自由贸易港法规体系建设具有中国特色及其人民性、改革创新性、最高开放水平。同时,海南自由贸易港法律法规体系应当是发展法、改革法、开放法,而不是管理法。

第二,《海南自由贸易港法》是海南自由贸易港法律法规体系的基本依据。其一,《海南自由贸易港法》是国家法,从国家立法层面确定了海南自由贸易港的法定地位,对海南自由贸易港建设进行顶层设计,将总体方案中有关自由贸易港建设的政策以法律形式固定下来。其二,《海南自由贸易港法》是基础法、上位法、授权法。其三,《海南自由贸易港法》是特别法。其四,海南自由贸易港法规制定权有更大的变通权,就是要让海南大胆试、大胆闯、自主改。但变通性的使用要以《海南自由贸易港法》的授权为主要依据。其五,《海南自由贸易港法》的具体授权主要聚焦贸易、投资自由便利和特殊的税制安排。

第三,海南自由贸易港法律法规的主干框架。海南自由贸易港法律法规就是要把制度体系法律化,要根据法定的制度体系及法律授权分门别类的认真研究,最终形成“1+7+N”的主干框架。“1”是《海南自由贸易港法》,“7”是特殊税制及贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动。“N”是生态环境、产业发展、土地管理、社会信用、风险防范等方面的法规规章。

施春风(全国人大常委会法制工作委员会经济法室处长):用足用好海南自由贸易港法规制定权

第一,构建法律法规体系,保障多元立法供给。我国是统一的、单一制国家,但各地方经济社会发展很不平衡,为了使国家的法律既能通行全国,又能适应各地千差万别不同情况的需要,立法会根据宪法确定的“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的原则,确立了统一而又分层次的立法体制。

第二,赋予海南更大立法权限。按照党中央“重大改革于法有据”的要求,革除改革过程中的不适应需要的相应法律,综合考虑各方面的诉求以及现行的立法体制,在《海南自由贸易港法》第十条提出了海南自由贸易港法规,海南自由贸易港法规是一个体系。例如,第十条第一款提出了具体有原则的规定,明确了对海南自由贸易港的总体要求;第二款涉及海南自由贸易港法规可以对法律或者行政法规的规定做出变通,但是需要报全国人大常委会或者是国务院备案;第三款涉及到国家专属立法权,这是海南自由贸易港法规的最大特色。

第三,用足用好海南自由贸易港法规制定权。一是要坚持中央集中统一领导和维护国家法治统一,在《海南自由贸易港法》的大框架下,按照《总体方案》开展立法;二是立法事项上应当经过科学研究论证;三是在立法方式的选择上,应当多措并举,分层次循序渐进;四是丰富立法形式;五是加强沟通协调,争取最大程度的共识。

郭达(中国(海南)改革发展研究院院长助理、海南自由贸易港研究中心主任):以促进改革与立法的有效衔接提高制度创新的整体效应

第一,用好海南自由贸易港法规制定权。一是尽快明确海南自由贸易港法规制定权内涵、范畴及权限,在法律上界定贸易、投资及其管理活动的范围,明确通过海南自由贸易港法规制定权制定的法规在自由贸易港建设中的法律效力;二是以海南自由贸易港法规制定权突破现行法律法规对制度集成创新的掣肘;三是强化与《立法法》的对接,拓展海南自由贸易港法规制定空间。

第二,率先在关键性制度创新领域实现法治保障的实质性进展。一是以服务贸易为重点的贸易投资领域制度集成创新的法治保障。建议利用自由贸易港法规制定权,出台《海南自由贸易港服务贸易条例》,在《对外贸易法》框架内参照国际高水平经贸规则,就跨境交付、境外消费、自然人移动等作出详细法律安排,为我国开展服务贸易的相关立法探索经验;二是以行政为重点的管理体制改革创新的法治保障。建议按照《海南自由贸易港法》要求,出台《海南自由贸易港法定机构管理条例》《海南自由贸易港土地征收条例》,并加快形成海南自由贸易港行政区划改革总体方案;三是推进市场监管领域制度集成创新的法治保障。建议提前谋划,积极开展海关监管、金融监管等领域的立法实践,并借鉴CPTPP标准,制定细化商务人员临时出入境管理标准、程序。

第三,适应立法与制度创新的“双轮驱动”,推进立法体制机制的创新。一是借鉴国际成功经验探索不同法系、跨境法律规则衔接;二是强化自由贸易港法治体系建设的顶层协调与基础设施建设。包括:争取在中央层面设立立法、司法和行政三大部门的跨部门领导协调机制。适应自由贸易港立法、调法调规、法律法规清理的现实需求,建立一体化法治大数据中心体系。强化省级协调,推进立法、司法、行政部门联合制定数据资源目录和责任清单,注重数据的分级分类共享和开放。

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